2018年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第九十四條規(guī)定，違反有關規(guī)定從事營利活動，擁有非上市公司（企業(yè)）的股份的，給予相應的紀律處分。該規(guī)定是在吸收2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十八條、2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（已廢止，以下簡稱《若干準則》）第二條第二項規(guī)定的基礎上制定的。實踐中，認定違規(guī)擁有非上市公司、企業(yè)股份類違紀問題時，尚有一些難點和困惑，需進一步研究明確。
一、關于黨員領導干部在管轄范圍內的非上市公司、企業(yè)入股，未參與經(jīng)營管理活動，是否構成違紀的問題
筆者認為，黨員領導干部在管轄范圍內的非上市公司、企業(yè)投資入股，不論是否參與經(jīng)營管理活動，均構成違紀。關于黨員領導干部經(jīng)商辦企業(yè)的問題，黨中央、國務院多次明確規(guī)定，必須堅持政企分開、官商分開的原則，黨員領導干部參與經(jīng)商辦企業(yè)，容易影響秉公辦事，也容易發(fā)生與民爭利的問題，邊做“官”、邊經(jīng)商，難免公私不分，發(fā)生以權謀私的問題。
2001年《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規(guī)定》允許黨員干部買賣上市公司股票，進行合法的證券投資，但也是有所限制的，其中包括禁止買賣本人直接業(yè)務管轄范圍內的上市公司股票等。同時，黨員領導干部可以購買上市公司股票，并不意味著也可以入股非上市公司。這是因為，上市公司股份通過證券市場高度稀釋，購買上市公司股票僅能占有該公司極小比例的股份，購買者基本不可能過問、參加上市公司的經(jīng)營管理活動。上市公司的經(jīng)營權和收益權被證券市場進行了有效隔離，購買上市公司股票，一般只能享有股票作為證券上的權益。與上市公司相比，黨員領導干部入股非上市公司，與該公司人員往往關系密切，具有較強的人合性，很容易參與公司的經(jīng)營、管理活動，也很容易產(chǎn)生利用職權或影響為公司謀取利益的情況，從而侵犯職務行為的廉潔性。因此，黨員領導干部在管轄范圍內的非上市公司入股，構成違紀。
二、關于黨員領導干部在管轄范圍外的非上市公司、企業(yè)入股，未參與經(jīng)營管理活動，是否構成違紀的問題
對此問題，實踐中認識不完全一致。第一種意見認為，黨員領導干部在管轄范圍外的非上市公司入股，在審查時要注意是否利用職務上的便利或影響，利用了職務上的便利或影響的，構成違紀；沒有利用職務上的便利或影響的，不構成違紀。這是因為，公民將自己的合法財產(chǎn)委托理財已成為正常的社會行為，如果沒有利用職權和影響，不宜按照違紀認定。第二種意見認為，黨員領導干部在其管轄范圍外的非上市公司入股，也屬于違紀。
筆者傾向贊成上述第二種意見。首先，黨紀條規(guī)歷來嚴禁黨員領導干部經(jīng)商辦企業(yè)。除《條例》外，《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》，已廢止）第十條明確規(guī)定，經(jīng)商辦企業(yè)包括個人獨資或與他人合資、合股經(jīng)商辦企業(yè)，也包括以承包、租賃、受聘等方式從事商業(yè)等經(jīng)營活動。根據(jù)上述規(guī)定，擁有非上市公司、企業(yè)股份本質上屬于合資、合股經(jīng)商辦企業(yè)，屬于禁止之列。黨員領導干部經(jīng)商，違反了官商分開的基本原則，不論是否利用職務上的便利或影響，都屬于違紀。因此，《條例》第九十四條第一項、第二項（以及2015《條例》第八十八條）在規(guī)定黨員領導干部違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)錯誤時，并沒有要求這種情況必須具備利用職務上的便利或影響的要件。
其次，黨員領導干部不僅在其管轄范圍內具有影響力，在其管轄范圍之外也往往具有一定影響，不同地方黨員領導干部的權力往往還具有可交換性。如果允許一個省的高級干部到另一個省去經(jīng)商辦企業(yè)，同樣會影響這些干部公正執(zhí)行公務，并可能侵害社會公平，產(chǎn)生黨員領導干部自身利益和社會公共利益沖突、群眾反映強烈等問題。
最后，對于黨員領導干部的投資和委托理財?shù)刃袨閼訌姽芾怼＠?，根?jù)領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定，購買私募基金、信托產(chǎn)品時，如該產(chǎn)品以配偶、子女及其配偶的名義投資非上市公司、合伙企業(yè)等，也應填報。
三、關于黨政機關的普通黨員在非上市公司、企業(yè)入股，是否構成違紀的問題
《條例》第九十四條并未對違紀行為主體限定為黨員領導干部。實踐中，對該條是否包括黨政機關內的普通黨員，也存在不同意見。這是因為，該條規(guī)定的一個來源是《若干準則》第二條第二項，而《若干準則》適用的范圍則是縣處級以上領導干部和縣直屬機關科級負責人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人、基層站所負責人等，不包括普通黨員。
從黨紀規(guī)定看，1984年《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》（已廢止）規(guī)定，鄉(xiāng)以上黨政機關在職干部一律不得以獨資或合股等方式經(jīng)商、辦企業(yè)；該規(guī)定也適用于工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的干部；事業(yè)單位的干部另行規(guī)定。1986年《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》又明確，各級黨政機關在職干部、職工一律不許停薪留職去經(jīng)商、辦企業(yè)；該規(guī)定也適用于人民團體，各種協(xié)會、學會等群眾團體及其干部、職工。90年規(guī)定黨政機關的黨員干部禁違規(guī)經(jīng)商。同時，《公務員法》第五十九條規(guī)定，公務員不得違反有關規(guī)定從事或者參與營利性活動。可見，上述規(guī)定禁止黨和國家機關、人民團體及這些機關、團體中的黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)，而不包括社會上其他普通黨員通過誠實勞動經(jīng)商、辦企業(yè)。實踐中，亦不乏在非公經(jīng)濟組織中發(fā)展黨員而這些黨員主要從事商業(yè)活動的情況，對此不能以違紀論處。
即便如此，對黨政機關中的普通黨員在管轄范圍外投資入股非上市公司、企業(yè)的，認定中還是有一些困惑。有的地方，黨政機關的普通黨員在外地投資，或者集體（如采取“標會”等形式）在外地投資非上市公司、企業(yè)現(xiàn)象較多，在當?shù)厮坪醣容^“合理”。對此，有意見認為，這些普通黨員是該省職級很低的人員，其在外省的非上市公司、企業(yè)投資入股，根本不具有任何職務上的便利或影響，不應認定為違紀。但現(xiàn)實問題是，如果允許一個省的普通黨員大量到另一個省去經(jīng)商辦企業(yè)，同樣會產(chǎn)生各種負面效果。
筆者傾向認為，此類情況認定時要具體問題具體分析。首先，對黨政機關中的普通黨員在管轄范圍外投資入股，要看是否利用了職務上的便利或影響，如是否在具體工作上與外省有聯(lián)系，當?shù)夭惶囟ㄆ胀ㄈ藛T是否能參與投資等。其次，要看是否明顯占用工作時間、本人主要精力，有無干擾本職工作。再次，要看該投資入股行為是否違反其他社會管理、經(jīng)濟管理方面的規(guī)定。最后，要看是否存在嚴重不良社會影響，此類行為的危害性有時主要體現(xiàn)在引起他人仿效，造成不良社會影響等。因此，是否造成不良影響是處理中需考慮的重要因素。上述因素不需全部具備，而是要進行綜合把握。此外，還可參考《實施辦法》第二條“能夠主動檢查糾正，情節(jié)較輕的，可以不予處分或者免予處分，但應當給予批評教育；情節(jié)較重的，可以從輕或者減輕處分，必要時可以給予相應的組織處理。不主動檢查糾正的，依照本實施辦法處理”的精神，妥善作出處理。
隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，合法投資理財行為日趨多樣，對合法投資理財行為應與經(jīng)商、辦企業(yè)違紀行為相區(qū)別，建議進一步完善現(xiàn)有規(guī)定，以準確區(qū)分經(jīng)商、辦企業(yè)違紀與合法投資理財行為。
問：一方面禁止黨政機關干部經(jīng)商辦企業(yè)，另一方面又鼓勵非公經(jīng)濟人士入黨，請問二者是否存在矛盾？
中央紀委法規(guī)室：《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十八條是關于違反有關規(guī)定從事營利活動行為的處分規(guī)定。其中，第（一）項將“經(jīng)商辦企業(yè)”作為違紀情形之一列出。這里規(guī)定的從事營利活動具體行為是否構成違紀要以是否違反了有關規(guī)定為前提條件。這些規(guī)定主要是指現(xiàn)行有效的相關黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。以第（一）項“經(jīng)商辦企業(yè)”為例，“有關規(guī)定”是指中共中央、國務院印發(fā)的《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等規(guī)定，這些規(guī)定禁止黨和國家機關、人民團體及這些機關、團體中的黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)。邊做“官”、邊經(jīng)商，難免公私不分，以權謀私，至少會使廣大群眾、其他沒有“官”商背景的“經(jīng)濟人士”產(chǎn)生“合理懷疑”。因此，第八十八條規(guī)定與在非公經(jīng)濟組織中發(fā)展黨員并不矛盾。
來源：業(yè)務研究
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